科学城市化有利于保护耕地

[摘 要 ]坚持走科学的城市化道路,合理编制土地利用规划,盘活城市土地存量,允许农村宅基地互换为城镇建设用地.坚持城市开发建设中的紧凑性,使农村耕地的增量大于城镇对耕地的占用量,对于保护耕地有着积极意义.

[关 键 词 ]科学城市化 保护耕地 措施

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2013）07-0025-01

一、城市化的概述

城市化是乡村向城镇转变的一种复杂的、动态的过程,同时也是一种影响极为深广的经济社会变化过程.由于其基本过程本身的复杂性,所以,关于城市化的概念,见仁见智.一般来说城市化有广义和侠义之分：从狭义上讲,城市化可以简单理解为是人口的城市化,即随着工业化的发展,一个国家或地区的农村人口转移为城镇人口的过程.城市化的直接表现形式是农村人口转变为城镇人口,农业人口转变为非农业人口.从广义上看,城市化是一个相当复杂的概念,城市化现象反映在社会生产和生活的各个方面,人口集中只是它的一个方面,而由于社会生产力的变革所引起的生产方式、生活方式的改变过程更是其重要的组成部分.城市化水平是衡量一个国家或地区经济发展状况的重要标志.衡量城市化水平的指标通常称为城市化率,即一国或一个地区的城镇人口占总人口的比重,其实质反映了人口在城乡之间的空间分布.伴随工业化的发展,社会经济重心由农村转向城市,从而使城镇规模不断扩大,城镇数量不断增加,城镇人口比重不断上升.

而科学城市化是指城镇规模、城镇数量以及城市化速度必须与社会经济发展相适应,使城市化能够起到促进社会经济发展、集约利用土地资源和提高人民生活水平的作用.因此,科学的城市化必须体现效率原则,即在一定的资本投入和土地占用的情况下实现资源效益的最大化,资源效益包括资源利用的经济效益、生态效益和社会效益.

二、科学城市化有利于保护耕地

1.科学城市化有利于集约利用土地,从而扩大耕地面积

1997年我国城乡居民的人均用地为153m2/人,其中建制镇以上的城镇居民人均用地为116m2/人,农村居民点人居用地为170m2/人,但其中城市与建制镇的人均用地水平相差较大,分别是101m2/人和154m2/人,而城市化率仅为29.92%.2002年全国人口总数12.8453亿人,全国的城市化率为39.1%,城市总人口为5.0212亿人,按照现在市与镇的人口比率3：l不变,则城市人口为3.7659亿人,城镇人口为1.2553亿人,农业人口为7.8241亿人.如果人均用地城市人口按101m2/人、城镇人口按154m2/人、农村居民点按170m2/人计算,则城市人口用地量为380.36万hm2、城镇人口用地量为193.316万hm2、农村人口用地量为1330.1万hm2.城乡居民总用地量为1903.776万hm2,如果2002年我国城市化水平达到50%的话,那么我国城市人口为4.8168亿人、城镇人口为1.6056亿人、农村人口为6.4227亿人.这时的城市人口用地量为486.5万hm2、城镇人口用地量为247.26万hm2、农村人口的用地量为1091.859万hm2,城乡居民总用地量为1825.619万hm2.尽管城市用地量增加了168.84万hm2,但是总用地量却下降了78.157万hm2.农村人口多,人均用地量比城镇人口用地量大,占用的土地量就大.由此可见,减少农村人口、增加城市人口可以节约大量的土地.同时,城市的土地产出率比农村的高出几倍至几十倍,有的可达几百倍.减少农村土地占用量,增加城市土地占用量是实现土地集约利用的重要途径.

2.科学城市化有利于人口出生率的降低,从而减少众多人口对耕地的压力

城市和乡村代表了不同社会经济发展水平的区域单元,由于城乡经济水平、妇女职业类别和文化教育程度的差异,而使两者的妇女生育水平有较大的差异,城镇始终低于乡村的生育率.生育期一孩率城镇大大高于乡村,高达90%以上,乡村二孩率超过城镇的1倍多.城乡生育率差异的原因主要有两个方面：一是思想意识方面,由于农村人口长期受到“多子多福,早生儿子早享福”的传统思想观念的影响,认为多生一个孩子多有一个望头,现在即使再苦再累也值；二是农村社会保障制度方面,由于农村社会保障制度不健全,家庭保障仍然是农村保障的主要形式,一代养一代的模式没有改变,认为没有孩子或孩子过少,后半生的生活就没有着落,因而对生孩子有着特殊的偏好.而城市社会保障制度比较完善,城市人口对家庭保障的依赖度低,再加上自身素质高,几乎不受传统思想观念的影响,因而对生儿育女的偏好低.因此,城镇化有利于人口出生率降低,从而减少对耕地的占用.

三、实现科学城市化的措施

1.合理编制土地利用规划,盘活城市土地存量

土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段,通过分析土地利用现状和土地潜力,科学地预测未来土地需求,调整各类用地结构和数量,从而综合平衡土地供需形势,达到宏观调控土地的目的.城市规划是根据城市经济、社发展的需求,在研究城市密度的前提下,对城市空间布局和城市形态的总体设计,并通过城市土地利规划来落实.城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平,更多地通过实施旧城改造,确定以内涵为主的城市发展方针,充分挖掘城市存量土地的潜力,加强基础设施建设,提高土地容积率、产出率,增加城区容量；搞好城市规划工作,坚持城市建设不求最大,只求最佳的原则,利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局,考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置,减少城市化过程中不必要的耕地浪费.把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地. 2.允许农村宅基地互换为城镇建设用地

允许农村宅基地互换为城镇建设用地,即城镇建设用地所占用的耕地由异地的农村宅基地转变为耕地来补充,实现耕地的占补平衡.其具体操作办法是,在农民自愿把自己的宅基地转变为耕地的前提下解决其城镇户籍问题,使其享受城镇人口的同等待遇.这样,一方面城镇化的发展需要占用耕地,使耕地面积逐步减少,而另一方面,农村宅基地转变为耕地,使耕地面积逐步增加,加减相互抵消,从而达到解决城镇化用地与保护耕地的目的.随着城镇化步伐的加快,农村土地转变为城镇建设用地已经成为不可避免的事实.然而,外出务工和经商的部分农民通过自己多年的打拼,已经具备了在城镇工作的经验和生活的条件,但由于受到户籍的限制,无法享受城镇人口的同等待遇,因而不愿把自己空闲的宅基地转变为耕地流转出去,而把它作为“叶落归根”的最终住所.因此,允许农村宅基地互换为城镇建设用地,使有能力在城镇生活的外出务工和经商的农民把自己的宅基地转变为耕地、并享受城镇人口的同等待遇是解决城镇建设用地和保护耕地的有效途径.因此,严格执行城镇建设用地必须以农村宅基地互换的办法,也就是说没有农村宅基地的互换,城市建设不许占用耕地.这样,就能从总体上保持耕地不减少的情况下推进城市化建设,进而避免“圈地运动”现象的发生.

3.坚持城市开发建设中的紧凑性和可达性原则

要推进城市化,必然有城市规模的扩张,因而开发和建设新城区不可避免.为了提高城市基础设施的利用效率,必须解决旧城区与新城区之间的紧凑性和可达性问题,使新旧城区形成良性的互动式发展.紧凑性,即城市的建设不要太分散,要相对集中.其优点是城市基础设施投资少,而利用率高,避免不必要的资源浪费,便于聚集人口和发展第三产业.可达性是指空间联系的便利程度,主要与城市的道路系统和交通网络有关.而城市活动对可达性的需求取决于其功能特征,例如,就业和购物要求的可达性高,而高级的商务活动趋于集中在可达性最佳的地区.可以说,可达性是新城区开发成功与否和城市基础设施利用率高低的关键,一般来说,新城区的开发和建设是为了缓解旧城区压力,改善市民的人居环境,完善城市功能.但是,如果新旧城区之间的可达性不佳又没有应有的紧凑性,新城区是很难聚集人气的,更谈不上经济繁荣了.具体地说,新城区在建设之初,基础设施配套不齐全,再加上旧城区的就业人口为了上下班和购物方便,不愿到新城区居住,商人在新城区没有生意可做,也不愿到新城区居住,这就造成新城区人气不旺,投入的基础设施没有发挥应有的效益,造成不必要的资源浪费,与此同时,对转移农村人口能力弱.因此,在搞好城市中长期规划的同时,必须把离旧城区最近的区域作为新城区初期开发的重点,适当增加新城区的开发强度,集约利用土地资源,城市住宅应以高层和小高层为主,增加城市的紧凑性然后逐步向外推进,也就是通常所说的滚动式、连片式集中开发,合理利用资源,提高城市基础设施的经济效益和社会效益.

总之,我国在全面推进城市化进程中,由于城市化进程有利于人口向城市集聚,虽然在一定程度上扩大了城市占用耕地的规模,但由于农村人口向城市转移,使城市人口占用耕地增加的同时,农村人口宅基地占用耕地减少,这一加一减相互抵消之后,最终使耕地有所增加,但前提是必须进行城镇土地使用制度创新,实现土地集约利用.只有提高土地集约利用的程度,才能使城市化的推进沿着土地资源节约型的路子发展,从而提高城市质量.城市化必须注重内涵发展,才能促进土地资源利用由粗放型向集约型发展.通过旧城改造、开发整理等来盘活存量建设用地,并实行农村宅基地互换为城镇建设用地的办法,有利于减少对耕地的占用,甚至使耕地有所增加.可见,城市建设与耕地保护相互制约,又相互促进.