加强和完善社会组织促进基层社会管理

摘 要 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”是社会管理创新的基本方针,社会组织是群众参与社会管理,进行社会协同的平台,在基层社会管理中发挥重要作用.湖北社会组织的发展现状表明,要实现基层社会管理创新,维护社会稳定和秩序,必须加强和完善社会组织.

关 键 词社会组织 湖北 基层 社会管理创新

作者简介：王爱君,湖北省直机关工委党校.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-221-03

自从十七大确认了“社会组织”这一定义以来,社会组织作为“发展基层保障人民享有更多更切实的权利”的重要途径日益取得共识,十八大报告在此基础上提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,那么,社会组织在基层社会管理创新中有着什么样的作用?如何加强和完善社会组织、促进基层社会管理创新、实现基层民众参与社会管理的权利?本文试图在对湖北社会组织进行抽样调查的基础上就以上问题做一些探讨.

一、社会组织的独特性及其在基层社会管理中的作用

广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式,包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等.狭义的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的稳定的社会群体,如企业、政府、学校、医院、社会团体等.我国目前使用的“社会组织”一词与社会学中广义和狭义的社会组织含义均不相同,是专指区别于政府和企业并且具有非营利性、独立性、公益性等基本特征的组织,相当于外国一些国家和地区所说的非政府组织、非营利组织、第三部门或独立部门,这些组织通常称被称之为“民间组织”.在2007年南京会议上,按照的提法,民政部门开始正式用“社会组织”代替“民间组织”.

作为第三部门,社会组织具有不同于政府第一部门和企业第二部门的独特性,即独立性、非营利性、公益性.社会组织的这一独特性使得它在基层社会管理过程中有着其特殊的地位和作用.

第一,社会组织是基层民众参与社会管理的有效途径.群众参与是社会管理的基础,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我怎么写作、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使权利的重要方式.社会组织是社会成员自发成立的公益性、非营利性组织,其成员来自基层,能将来自民间单个的资源与能量汇聚起来,能够代表所属群体进行利益诉求,为组织成员的利益表达提供了一定的渠道和途径,维护自身的合法权益,实现有序的政治参与.

第二,社会组织能帮助协调社会关系,缓和社会矛盾.社会组织作为第三部门,它能够成为沟通政府和基层民众的桥梁,一方面,它不仅能够代表基层社会成员进行利益诉求,另一方面,社会组织还能够把党和政府的方针政策在群体中进行宣传解释告知,使不同群体的利益协调和对话.这就给了社会不同利益群体一个对话的空间,使得民众不是一遇到问题就首先找到政府,让政府疲于应付,从而给了社会矛盾一个缓冲地带.减少社会成员的失范行为和对抗性的社会冲突,维护社会秩序和社会稳定.

第三,社会组织是社会公信力的载体,有助于实现社会公正.由于社会组织的独立性,非营利性,使得社会组织成为社会公信力的载体.不仅政府的调查研究可以委托社会组织,以求其调查结果的公正性,政府决策也需要咨询社会组织机构,政府的公共怎么写作也可以通过购写委托社会组织施行,这些有助于实现社会公正.

第四,社会组织能成为基层社会成员的精神家园,有利于基层社会和谐.由于社会组织所倡导的社会价值观有利于促使全社会形成热心公益、扶贫帮困、团结互助、平等友爱、共同发展的社会氛围和人际关系,能够把社会转型过程中各种不同利益群体的单个成员组织起来,避免个体力量的单薄和社会依赖感丧失而形成精神上的流离失所,从而使社会成员形成群体归属感、责任感,凝聚社会成员,动员社会成员,整合和影响组织成员的价值观及利益表达,整合社会力量,弥补政府力量的不足,比如对城市下岗职工、失业人员、进城农民、妇女、儿童、老年人、残疾人群、少数民族地区的贫困人口等社会弱势群体提供社会援助,增进社会福利,帮助政府解决基层社会管理中的一些薄弱环节,形成社会力量自治,带动社会良性运行,促进社会和谐.

二、社会组织在基层社会管理中的作用与存在的问题分析

为了切实了解社会组织在基层社会管理中的作用和存在的问题,我们于2012年7月开始了对湖北民政局民间组织管理局并通过该局对相关社会组织采取了走访调查、问卷调查、实地考察等形式的调查研究.通过调查,我们了解到,截至2011年,湖北共有社会组织（包括社会团体、民办非企业、基金会）23327家,职工总数207927人,其中大学本科以上21955人,占整个从业群体近10.6%,建立党组织的社会组织有4350家,占比18%.湖北社会组织中,社会团体12653家,占大多数,民办非企业10622家,基金会52家.社会组织种类涵盖农业及农村发展、社会怎么写作、工商怎么写作、科学研究、文化教育、卫生、环境保护、法律、体育、宗教等.其中,从社会团体来看,最多的是农村及农村发展占到1743家,其次是社会怎么写作1591家,工商怎么写作1111家,科学研究、文化各有900多家,体育、卫生、教育依次为500、400、300多家.从民办非企业来看,最多的是教育,3726家,社会怎么写作是2688家,其次是农村及农村发展731家,文化、卫生、科研分别有600、500、400多家,从基金会来看,最多的是教育类为27家,其次是社会怎么写作12家,文化4家、环保4家法律2家、卫生、农村发展、体育各1家.

湖北社会组织在基层社会管理中的作用主要表现在两个方面：

第一,通过村委会、居委会等基层社会组织实现了基层、引导群众有序参与.2010年全省共投入“难点村”治理资金2.3亿元,得到治理的“难点村”村级组织明显加强,村务公开逐步规范,管理水平不断提高,管理工作规范化、程序化,村务公开率达100%. 第二,湖北各类社会组织在怎么写作和改善民生、维护社会公平和稳定等方面取得了明显的成效.通过以“进企业、促发展；进农村、促增收；进社区、促和谐”,为主要内容的“三进三促”,以及以“怎么写作企业,促进发展；怎么写作农村,促进增收；怎么写作社区,促进和谐；怎么写作民生,促进保障”为主要内容的“四怎么写作四促进”,湖北各类社会组织在怎么写作和改善民生、维护社会公平和稳定、保护环境等方面取得明显成效.具体表现在以下方面：

一是行业协会、农村专业经济协会、各种学会等社团组织通过反映利益诉求、制定行业标准、开展政策咨询、组织各种培训、配合政府职能转变履行政府委托等,为广大会员怎么写作,为经济社会发展做贡献.比如,湖北省会计学会通过举办会计人员继续教育培训班、发行会计专业考试教材、开展会计咨询、组织交流考察等工作,实现了为会计人员怎么写作,通过完成会计管理部门委托的社会怎么写作性工作,发挥了参谋助手的作用,通过开展会计理论研究和学术交流,解决经济社会发展中的会计问题,为财政经济怎么写作.湖北省医学会通过学术研究和学术交流,承担专业技术人员职称初审、技术鉴定如医疗事故鉴定等方面的政府委托的公共怎么写作职能.农村专业经济协会组织带领农民调整产业结构、规避经济风险,促进农民增产增收,推动农村经济发展,行业协会平衡各方利益关系,调解贸易纠纷,加强市场交流,促进产业升级,成为加快转变经济发展方式、促进行业可持续发展的“催化剂”和“助推器”,促进经济发展和市场经济体制的完善.

二是社会公益组织通过扶贫帮困、解难济危完善社会救助体系,为特殊群体怎么写作.如湖北青少年基金会通过希望工程这根主线助学,开展希望厨房、希望图书馆、希望医院等业务,怎么写作教育,补充教育,使受惠人群扩展至小学、中学、大学,甚至农民工,使帮助对象不仅能上学,而且能上好学.特别是对辖区独居空巢老人开展热情的无偿“一对一”、“多帮一”、“干亲式”结对怎么写作；通过开展“回报社会感恩”行动,为社会捐款捐物,引导开展结对帮扶、关爱流浪儿童、援助灾区群众等活动,让成功人士面对面地接受社会主义核心价值观教育,让他们增强感恩党、感恩国家、感恩人民、回报社会的意识.比如,湖北省阳光慈善物资中心通过扶贫帮困、防灾救灾、敬老助残,参与社区怎么写作等公益活动,弘扬尊老爱幼、团结互助、关心他人的良好社会风尚,促进了社会和谐,维护了社会公平.

三是民办非企业包括民办学校、民办医院、民办体育文化机构、民办养老机构通过以微利怎么写作、上门怎么写作、主动怎么写作、完善怎么写作,满足人民群众多层次、多元化需求.

四是各类社会组织积极与行政村签订共建协议,投入资金,用于村庄整治、修建公路、改善饮水条件、资助困难群众和提供技术培训,送知识下乡12000多人次,举种培训班5800多人次,有效地提高了农民的生产技术水平和就业能力.通过“百企联百村,共建新农村”活动引导私营企业增强怎么写作科学发展意识,实现村企项目对接,共创双赢.如湖北省浙企联合会党委积极响应省委、省政府号召,把参加“三万”活动作为在鄂浙企、浙商回报社会、怎么写作社会、怎么写作农村经济发展的一次难得机遇,积极向黄陂区木兰乡塔耳岗捐资,帮助农村兴修水利.

五是社会组织致力于环境保护,促进自然与社会和谐.比如湖北湿地基金会通过项目方式,以资金资助帮助阳澄湖湿地公园建设,对当地的生态环境保护起到了积极作用.

通过对社会组织的走访调查,我们发现,社会组织在发挥其在基层社会管理中的作用面临的主要障碍有：

第一,基层社会管理体制落后,居委会、村委会与政府行政职责不清.基层城乡居民自治组织被视作政府行政管理的一个行政基层单位,扮演着担当政府的人的角色,难以有效地依法履行其居民自治功能.

第二,社会组织立法滞后,相关关法律法规不健全,这使得社会组织没有法律赋予的权力,缺乏独立性、权威性,影响社会组织在基层社会管理中的作用的发挥.纵观湖北各类社会组织,我们可以发现,社会团体数量占据大多数,有的社会组织的法定代表人来自政府部门退休人员,而真正意义上的具有独立性的民办非企业类社会组织数量发展还不够,基金会的数量更少,只有52家.不仅如此,由于多数社会组织承担政府委托的相关职能和工作事项的方式是依靠政策规定而不是法律条文规定,因此对政府部门的依赖很大,与政府沟通的结果直接决定社会组织的生存.而多数社会组织感觉到与政府相关部门缺乏沟通.

第三,社会组织内部管理存在问题,组织筹措资金能力比较弱,资金使用管理有待规范.在调查中,我们发现,各社会组织普遍感到资金缺乏,有的缺乏活动场所与办公场地.除青少年基金会再筹集资金方面采取社会公关比较突出以外,像医学会、会计学会的资金主要来源是少量的会费,以及培训费、咨询怎么写作费,所获企业赞助等社会资助较少,阳光慈善总会本身是民办非企业,但通过社会宣传获取资助不够.此外,在调查中我们还发现,除青少年基金会财务外,多数社会组织对其本身的财务支出结构中,人工费用、物业费用、办公费用、活动经费比例没有明确的概念,说明这方面的管理意识不够.2011年在对全省47家基金会2008-2010年度的财务情况的专项检查中,也发现社会组织财务管理存在以上问题.

第四,人才缺乏,信息交流和培训机会较少.专职工作人员数量有限,有一定数量的人员,且专职工作人员由于发展社保等福利待遇没有保障,造成人心比较浮躁,不能扎下根来从事社会工作,外出培训学习的机会较少.

第五,公众对社会组织及其作用的了解普遍缺乏.在湖北省社会组织社会公众调查问卷中,我们发现,即便是对社会组织有着较多了解的高学历公务员群体以及青年群体中,对湖北省社会组织的了解也较为缺乏,大多数人除了了解,慈善总会以及自己身边少数行业协会等社会组织以外,对于提供社会怎么写作、专业怎么写作以及各类应急救援等社会组织所知甚少,仅有4%的人认为社会组织在社会管理中的作用很大.

三、加强和完善社会组织,促进基层社会管理创新 “基层”在我国传统理解中是一个行政概念,是指处于政府宏观管理的最低一个层级的行政单位,一般指农村乡镇一级和城市街道社区一级,具有一定的空间特性.因此,基层社会管理,通常被理解为“主要是指以乡镇街道和城乡社区为地域范围和载体的社会管理,包括乡镇街道以政府社会管理为主和城乡社区以居（村）民自治管理为主、两个层次的管理模式有所差异的社会管理.”①传统基层社会管理有着不能适应时怎么发表展的局限性,表现在：

一是把基层社会管理看成是限制在乡镇街道和城乡社区这样一个带有一定空间特性的行政层级的社会管理,撇开了不同居住范围、不同地域的人们,依照兴趣、爱好、职业特征、志向、个性诉求等组织起来的群体,即相对于政府组织而言的各种社会组织得管理.实际上基层社会管理具有最广义的外延,它不仅包括城乡社区、居委会村委会这按地域范围划分的传统行政层级的管理,还包括所有社会组织的管理.

二是把政府看做是基层社会管理的唯一主体,影响了城乡社区的居民自治组织的独立性和居民对这一组织的认同.从理论上讲,城乡居民自治组织应该是社会组织的一种,它是社会成员参与社会管理的最基本途径.然而,我国长期以来把基层城乡居民自治组织作为政府行政管理的一个行政基层单位,使它演变为政府的基层派出机构而日益行政化,扮演着担当政府的人的角色,难以有效地依法履行其居民自治功能.这些不仅造成了政府管理压力过大,也让居民对社区村委会这类自治组织认同度不高,参与的积极性有限.

基层社会管理创新不能仅仅被理解成政府管理和控制社会的内容、手段和方式等的创新,如果这样,则回到了过去政府作为单一主体管理社会的传统思路,“新型的社会管理,不应是政府包打天下式的自上而下的单向度管理,而应是政府与社会组织相互合作实行公共管理,这已经成为现代社会的共识和社会发展的趋势”.②

为解决社会组织在基层社会管理中面临的障碍,更好发挥其在基层社会管理中的作用,我们提出以下建议：

第一,完善基层社会管理体制,强化居委会村委会等基层社会组织的社会管理功能.村委会居委会在社会管理体制中处于源头治理的地位,它能及时发现民情民意与社会倾向性矛盾,能够反映民意民声,传达民众诉求,协调各方利益,调整各方关系,实施社会监督,化解社会矛盾,促进社会和谐.因此,对于居委会村委会,今后应将其从偏重于行政怎么写作中抽离出来,加强其社区公共怎么写作和社区自治职能.承接政府转移的社区管理和怎么写作职能,突出便民怎么写作、公益怎么写作,发动社区群众开展自治活动.保障居民生活、扩大居民就业、发展社区,推进居民自治,促进社区和谐.切实加强社区怎么写作供给,努力创新怎么写作方式,不断提高怎么写作水平.主动调节民间纠纷与利益冲突,积极借助与政府合作提供公共怎么写作平台.

第二,放宽社会组织登记条件,积极培育和发展各类社会组织.2011年,民政部对公益慈善类、社会福利类、社会怎么写作类社会组织,提出由民政部门履行登记管理和业务主管一体化职能,意味着上述三类组织的登记门槛大大降低.2011年以来,北京、上海、广东等十多个省市陆续宣布在体制上先行先试.为更好培育社会组织,今后应做到：适当降低基层社会组织在人员数量、资金数额、办公场所等方而的登记条件限制,加大对社会组织的培育力度；明确政府职能转移事项,向社会组织开放更多的公共空间；建立政府购写社会组织提供的公共怎么写作制度；通过多方筹资在民政部门内部设立社会组织专项资金,重点扶持、补助公共怎么写作供给迫切需要的社会组织.

第三,完善社会组织立法,提升社会组织的政治地位.加强和完善社会组织立法,保障社会组织的独立性、自治性、民间性,为社会组织建设提供更好地外部环境；在各级党代会和人大、政协等参政议政机构中,增加“社会组织界别”,增加一定代表资格给谁社会组织人员；为了稳定和吸收更多的人才从事基层社会组织的管理工作,要积极探索城乡社区怎么写作类社会组织从业人员的劳动保障、医疗保险、养老保险等社会保障新政策新措施.

第四,强化社会组织自身能力建设.十八大报告指出为维护社会稳定,应“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”,社会决策向社会组织咨询成为其中应有之义,因此,社会组织有必要强化自身能力建设.首先,应该明确界定社会工作岗位,建立起社会工作者的专业职称系列,形成社会工作者的从业资格标准,提高职业威望.不要将社会工作者等同于技术工人或传统的“居委会大妈”,从而丧失社会工作对社会专业学生的吸引力.要在社会地位、福利待遇、医疗、养老保险等问题上建立社会工作人员的长效机制,保证职业薪酬和福利待遇,以吸引和保留人才,稳定社会工作队伍、提高社会组织的活力和凝聚力.其次,在职业化的基础上,要逐步推进专业化发展,加强从业者的职业培训和能力建设,比如应急抢险救援志愿者是否具有较强的野外生存能力,具备一定消防、防化、山地或水上救援等从业经历或相关技能,应急医疗卫生志愿者是否具有急救医疗、陪护、疫情防治工作从业经历或相关技能,且持有从业许可证等等.在社会工作开展较好的地方,可以探索尝试为那些提供社会公益性社会怎么写作的基层社会组织配备专职的专业社会工作人员,增强基层社会组织的管理能力和技术怎么写作力.再次,要鼓励从业者对外合作与交流,学习国际先进知识、经验和技术,不断提高其自我生存与发展的能力.

第五,加强社会组织监管和自律建设,提高其公信力.在英语中,公信力是PublicIntegrity,泛指基于自律和问责形成的社会性的诚信度、影响力和号召力.清华NGO研究所所长王名指出：公信力等于自律+他律+问责,它由以下几个方面决定：组织内员工的自我约束,组织内部的自律,行业内的行规、行约,专业评估机构的评估和监督,拥有行政权的公共组织的问责,建立在法律基础上的公开透明与社会监督.

郭美美事件把以中国红十字为代表的各类慈善机构等社会组织的公信力问题提到公众的视野中,显示出中国的社会组织公信力在整个体系的各个环节都十分薄弱.很长时间以来,包括在内,中国各类慈善组织的账目基本是不对外公开的,即使对外公开,也是小范围的,公开的也是很少的一部分.慈善运作的不公开不透明,捐赠者的意志得不到制度保证,这些导致资金运用效率不高,内部腐败丛生,很多行业协会从政府中转化过来后,继续按政府的做法作,但是由于政府的规约不对社会组织发生作用,导致社会组织内部有的腐败比政府还严重.

为加强社会组织公信力,应该从以下方面着手：首先是建立健全各项组织规章制度,加强基层社会组织的制度化管理.其次,完善社会组织的执法监察工作.建立多方参与、齐抓共管的社会组织监督管理体系.最后,要建立和完善社会组织活动评估和表彰体系,认真制定评分标准,规定评估办法.

社会组织是民众参与社会管理的重要途径,也是基层社会管理创新的重要突破口,加强和完善社会组织,使社会组织具备一定的专业能力和公信力,有助于发挥社会组织实现民众参与基层管理的桥梁相似度检测作用.

注释：

①龚维斌.基层社会管理创新的探索与思考.国家行政学院学报.2012（3）.

②俞可平.政治与政治学.北京：社会科学文献出版社.2005.21.