本站原创摘 要：和各级地方政府管理体制在基本的政治原则、制度内涵、运行机制、外部环境都是大致相同,在局部地区对原有体制进行重构和改革的成效、结果与在层次的改革成效、结果不会相差太大.在少数有条件的地方进行改革,即使改革出了问题,影响范围较小,风险、成本、后果也是可控的.改革造成的损失也可以由上级党委、政府乃至迅速进行弥补.当地方改革进行到一定程度,已经打下了良好的政治基础和社会基础.即使高层次的改革出现了问题,由于地方层次经过改革已经具备完善而行之有效地制度和规范,地方政府也能够迅速而有效地化解来自上层乃至层面决策失误,以及由此产生的社会层面的问题和矛盾.
关 键 词 ：政治体制改革；；地方；路径
中图分类号：D08 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）21-0010-02
“改革有风险,但不改革党有危险”[1].这是我国当前的一个事实.但政治体制改革究竟应当怎么改,党内外、国内外一直都有各种不同的声音.不过,新中国成立以来的历史经验和深刻教训,还有前苏联改革失败后的惨痛结局,已经让党内外主流群体在我国改革路径上有一个大体的共识：我国的政治体制改革必须“根据自己的情况来决定改革的内容和步骤”[2],要在党的领导下自下而上地从基层地方开始,在和地方的良好互动中依序、渐进地推进和展开.而不能让另外一种观点主导我国的政治体制改革,即我国的政治体制改革要寄希望于掌握着最高权力的强有力的个人或集体进行总体性、全面性、没有约束和节奏的完全放开和推进.
应该说,持另一种观点的人,不是别有用心,就是还受我国长期存在的封建社会时期权力本位思想、早期高度集权的计划经济体制生活下形成的管控思维方式、行为习惯和理想化的、想当然的观念的影响.部分领导干部和群众都过度而盲目地迷信政治权力,尤其是最高权力.认为有了最高的权力,就没有办不到的事情.而没有认识到在早期,由于我国处于经济结构和社会关系简单、意识形态和社会观念一致、权力高度集中和统一、社会自主性缺失的全能型、自我封闭型国家阶段,所以权力运用上,能相对比较容易做到上下令行禁止,协调统一,权力运用的成效可以在短期内让社会成员在预料和期待的范围之内看到.而在现阶段,我国是处于市场经济高度发达,经济结构和利益关系复杂、思想观念多元、社会自主性较强、倾向体制分权、追求法治政府的开放型国家.国家、市场、社会在全球化趋势下互动关系复杂,在省级尤其是,各项制度、法律、政策即使有些许变动都会造成牵一发而动全身,产生巨大而难以预料的影响.如果现在仍在那种最高权力能够主导一切、决定一切的思维驱使下,盲目地、想当然地认为国家的政治体制改革必须从开始,层次的权力结构和运行机制在最高权力主导下自然能够顺利地构建和运行,而在最高权力主导下的国家体制在地方自然能够顺利推行,整个国家和社会的矛盾和问题自然能顺利解决.这本身就是一种旧式权力思维主导下好大喜功而又盲目乐观的倾向,也是权力至上思维主导下的一种理想化的、想当然的认识.
在一定历史、文化、传统和现实国情的影响下,我国的政权体系具有一种整体的上下职责同构的特点[3].因此和各级地方政府管理体制在基本的政治原则、制度内涵、运行机制、外部环境都是大致相同,在局部地区对原有体制进行重构和改革的成效、结果与在层次的改革成效、结果不会相差太大.至少可以展现出构建的制度和机制是否能按照预先构想的那样运作,并产生预期的效果.但这两个不同层次的改革在风险和成本方面却不能相提并论.在少数有条件的地方进行改革,即使改革出了问题,影响范围较小,风险、成本、后果也是可控的.改革造成的损失也可以由上级党委、政府乃至迅速进行弥补.同样,在地方改革到了一定程度,已经打下了良好的政治基础和社会基础.即使高层次的改革出现了问题,由于地方层次经过改革已经具备完善而行之有效的制度和规范,地方政府也能够迅速而有效地化解来自上层乃至层面决策失误,以及由此产生的社会层面的问题和矛盾.在这一情况下,层面的改革对全国造成的影响也有限,相关的不利局面也能迅速扭转,不会影响到国家的整体大局.因此,我国的政治体制改革的突破必须也只能在领导下有计划、有步骤、自下而上地逐步推进和扩展.
一、政治体制改革必须解决好的三大问题
中国的政治体制改革,首先,必须坚持并巩固中国的领导,而且必须保持党的强大动员组织能力和对社会的巨大的凝聚力、号召力和影响力.尤其在目前,个别地方已经官僚化的地方党组织已经脱离广大人民群众,其社会号召力、凝聚力和影响力已经不容乐观,其领导核心作用实际上是因为在党政一体的体制下,依靠具有强制性和掌握大量物质资源的政府,以及社会民众具有服从权威的民族心理和行为习惯才能得到有效发挥,而不是因为得到了所有社会群体发自内心的认同和支持.因此,我国的政治体制改革,无论是从现实可能性、可行性、可操作性,还是从国家的稳定和长远发展方面来说,我国的政治体制改革应当也必须使党的领导真正有力、有效、牢固,在世情、国情、党情发生深刻变化的时代背景下,通过自身的调整和改革,重新获得影响力、号召力、凝聚力.不仅党本身要在宪法和法律的范围内活动,党还能依据宪法和法律对政府进行制约和监督,但又不会出现以党代政的局面,党、政有科学、合理的分权和分工,两者既能相互制约监督,也能协调一致,使政府在、科学、法治的基础上实施党的政治决策.
其次,社会民众愿意、也可以,甚至有强烈的动机,积极地通过正式的制度和程序,能够直接对政府本身及其决策、施政行为产生巨大的制约和影响,能够在具备专业知识和技能的人员或团体的帮助下对政府的行为进行大胆而毫无顾忌的监督,保证政府能够依法行政,即使政府的主观意愿和动机是好的,采取的政策在一定时期也有比较明显的经济效果,政府也不会、不敢、不能采取严重动摇和损害社会存在的意识和法治精神的政策和行为.另一方面,政府又必须足够的强大、有效,上下政令贯通,令行禁止,并保持政府对社会的有效汲取、整合、控制.政府必须拥有足够资源和能力来迅速、有效处理各种复杂、险峻问题,能抵制社会民众暂时、短期、不合理的要求.民众即使在国家处于困难时期,或政府的行为导致公民部分权利、利益在一定时期内受到部分损害,仍然能拥护政府、服从政府、遵守社会秩序.简单来说,政治使政府的权力能被有效地制约和监督,不能被滥用而损害到公民的权利；另一方面,也必须有相应的制度和社会文化保证不会演变为导致“多数暴政”的民粹主义,使国家具有相对于社会的独立性和超脱性,使国家的稳定和长远发展能够得到保障. 第三,和地方关系能够依据、法治的原则规范化、程序化、科学化.各级地方政府能够主动也不得不维护的权威,自觉执行政府从国家全局、长远利益出发制定的政策和法律.另一方面,各级地方也能够从本区域和社会民众的实际利益和需求出发,在不违背或上级制定的政策和法律的内在原则和精神的基础上,制定和执行相应的政策和法律.即使在层面或地方高层出现了怀有政治野心,并试图加强对地方的非正当控制和干预的强权人物,各级地方能够、也不得不通过相应的制度和程序来抵制或上级强权人物的专断,而不是没有原则的屈服执行,并能进一步通过合法程序剥夺具有政治野心的强权人物的政治权力.
二、我国政治体制改革的路径
在当前情势下,各级地方党委、政府都可以根据党的十八大精神,大胆创新、勇于突破,积极、有序地推进地方综合性的政治体制改革.当然,由于上下政治原则和精神都是一致的,所以也应当在不违背基本政治原则和宪法的内在法律精神前提下,根据地方形势发展需要,对各个地区、层次存在的关系到整个政治体制改革的相关制度规则和法律条文,进行必要的调适或修改.为地方层次的政治体制改革扫清制度和法律上的障碍,使地方上形成的政治体制改革能在无损于我国基本的政治原则和制度规范的前提下逐步向上层扩展.也可以允许部分基层地区在不违背基本政治原则和宪法精神的基础上,为了解决长期难以解决的重大现实问题或紧急事态,可以突破一些具体法律条文的限制,在实践层次上推行一些具有探索性、创新性的政策、措施.
由于乡镇一级政权是我国政权体系的最底层的基础环节,处于国家与社会中最广大农村地区结合部,也是我国数量最多的一级政权.在、省、市、县各级政权存在或出现的问题都会在乡镇一级有不同程度的体现.同样,在乡镇一级进行改革出现的各种问题、可能和已经发生的情况都可能以不同形式、不同程度的在以上各层级政权出现.所以,从其重要性来讲,乡镇一级政权的运行状况直接关系到我国的政治稳定、经济发展和社会和谐；从分析和研究角度讲,这一级政权提供了数量和种类最多、范围最广、改革环境差异最大的、最能提炼出符合中国国情的普遍性的政治理论；从现实改革操作方面来讲,在这一级进行综合性的政治体制改革风险最小、成本最小、成效显现最快、成果最多.所以,乡镇一级的综合性政治体制改革可以作为我国政治体制改革的基点,为我国深入推进总体性的政治体制改革打下良好的理论基础和现实基础.