本站原创摘 要 ：从创新政策的内涵与分类、创新政策的演进历程、创新政策的评估及创新政策工具的选择四个方面系统地回顾和分析了国内外创新政策领域的研究现状与成果.
关 键 词 ：创新政策；演进历程；绩效评估；政策工具
中图分类号：F204 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2012）11-0043-05
Literature Review on Innovation Policy
FAN Bo-nai1, DUAN Zhong-xian1, JIANG Lei2
（1.School of Public Administration, Zhejiang University, Hangzhou 310027；
2. School of Public Economics & Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433）
Abstract： This paper systematically reviews and analyzes the domestic and foreign innovation policy research status and achievements from the connotation and classification of innovation policy、 the innovation policy evolution process、 the evaluation of innovation policy and the instrument-choice of innovation policy.
Key words： innovation policy； evolution process； performance evaluation； policy tool
1.引言
《国家中长期科学和技术发展纲要（2006～2020）》明确指出,把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节,把建设创新型国家作为面向未来的重大战略选择.党的十七大报告强调,提高自主创新能力,建设创新型国家是国家发展战略的核心,是提高综合国力的关键.“十二五”时期是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期,推动自主创新和提高自主创新能力对加快转变经济发展方式具有特别重要的意义.自主创新是中国特有的一个名词,国外并没有等同的概念,与其紧密相关的概念有“创新”和“技术创新”.美籍奥地利经济学家熊彼特在1911年出版的《经济发展理论》中首次提出“创新”一词,并在1933年出版的《商业周期》中将创新界定为：“建立一种新的生产函数或供应函数”,即“企业家对生产要素或生产条件进行新的组合” [1].自熊彼特提出“创新”概念以来,创新政策一直是创新领域十分活跃的研究问题.
在创新政策的相关问题研究上,国内外学者已开展了大量的研究,取得了丰富的研究成果.这些学术研究成果异彩纷呈,丰富和完善了创新管理理论和公共政策理论,可是目前的研究却缺乏对这些研究成果进行系统的分析.只有对已有的创新政策相关研究成果进行深入系统的分类分析,才能全面了解和把握创新政策的研究动态,为后续相关研究指明方向.为此,本文将从创新政策的内涵与分类、创新政策的演进、创新政策的评估、创新政策工具的选择等方面全面系统地梳理和分析创新政策领域的相关研究成果,以期推动我国学术界对创新政策问题的研究.
2.创新政策的内涵与分类研究
关于什么是创新政策,国外学者已做了较多的探讨,我国学术界也在关注这个问题,比较有代表性的定义如表1所示.通过文献查阅发现,对创新政策内涵的界定主要存在三种不同的观点：一是认为创新政策是政府的经济政策与科学技术政策的相互协调[2～4]；二是认为创新政策是科技政策与产业政策的相互协调[5,6]；三是认为创新政策是政府为了推动技术活动的各种政策的综合[7,8].
尽管迄今为止学术界就什么是创新政策仍未达成统一的定义,却存在着以下几点基本共识：第一,创新政策是科技进步与经济发展相互协调的产物；第二,创新政策应以技术创新活动作为政策对象；第三,创新政策是一个政策体系,涉及科技、教育、经济、贸易、金融等诸多的政策领域；第四,创新政策是一个“整合”的概念,即各种相关政策的有机结合与相互协调.由此可见,创新政策是一国或地区为推进科学技术创新活动而采取的一系列公共政策的总和,其中技术创新政策是创新政策的核心.技术创新政策是以科学技术成果从科学技术部门向产业部门转移乃至经历市场检验的过程为作用对象的公共政策.目前,我国提出的自主创新是指新的科学发现以及拥有自主知识产权的技术、产品、品牌的过程,包括原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新三个层面,其本质仍属于技术创新[9].为此,自主创新政策是技术创新政策最为重要的组成部分,是创新政策核心中的核心.
对创新政策的研究离不开创新政策的分类问题.事实上,科学合理的政策分类是开展创新政策研究的前提和基础.尽管创新领域的研究特别关注创新政策问题,可是对创新政策分类的研究较为罕见[10].Ergas[11]将技术政策分为具有“集中”（政策制定、执行和评估的集中）特点的使命导向型技术政策和具有“分散”（政策制定、执行和评估的分散）特点扩散导向型技术创新政策,把美国、英国和法国的技术政策划为使命导向型,而把德国、瑞士和瑞典归为扩散导向型.Cantner 和 Pyka[12]从技术政策演进的视角,提出了市场贴近程度和政策措施特定性的两维技术政策分类框架,将技术创新政策分为基础研究1型、基础研究2型、扩散型和使命型.Freitas和 Tunzelmann[13]从政策的知识目标、政策工具、政策执行等三个维度,将创新政策分为六类：使命型与扩散型、特定型与一般型、地方主导与主导,并建立了一个包含46个题项的政策规划编码框架,对20世纪80年代早期至2002年法国和英国的149项政策规划进行了编码,运用主成分分析法进行分析,研究结果论证了三维创新政策的分类框架.Freitas和 Tunzelmann两位学者对创新政策分类的研究贡献代表了跨国创新政策比较和分类的最近水平[14]. 3 创新政策的演进历程研究
目前,世界各国和地区都在积极制定和完善适宜本国和地区发展的创新政策,很多国家特别是发达国家都已形成了各自的创新政策体系.对创新政策演进的研究有助于揭示创新政策演进规律和供给特征,探寻创新政策演进和供给的动力因素和障碍因素,从而制定创新政策体系的全面优化方案.对文献调研发现,国内外学者对此都表现出了浓厚的研究兴趣,近年来涌现出了很多研究成果.
国外学者Kuhlmann[15]从发展创新政策的视角,研究回顾了欧洲创新政策的演进历程,并提出未来欧洲创新政策的治理前景.Mustar和Larédo[16]从批评以往研究的角度,研究回顾了法国的创新和研究政策的演进,认为传统的“科尔贝尔模型（Colbertist Model）”不能体现法国创新的实际情况.Radosevic [17]从科技政策在调整和重构科技体系中的作用出发,将俄罗斯科技政策的演进历程划分为“保护”、“重构”和“生存”三个阶段.Lepori 等[18]从具体的创新政策出发,在对过去30年间6个欧洲国家（奥地利、意大利、法国、荷兰、挪威和瑞典）研究政策（主要是公共项目资助政策） 的相似和差异进行实证测度的基础上,考察了这6个国家项目资助政策的演进规律和特点.Freitas和Tunzelmann[13]根据其上述提出的三维创新政策分析框架,以20世纪80年代早期至2002年英国和法国的149项政策规划为数据,按照四个时间段（1980～1988年、1989～1994年、1995～1998年、1999～2003年）,对英、法两国的创新政策演进进行了比较研究.经济合作与发展组织[19]以我国国家科技战略会议（1978年、1985年、1995年和2006年）为标志,将我国科技政策改革与发展划分为四个阶段：1978～1985年的试验阶段、1985～1995年的科技体制结构改革阶段、1995～2005年的科技体制改革深化阶段、2005年后的企业导向创新体系建设阶段.
国内学者吴建南等[20]根据我国技术创新政策的不同特点,将改革开放以来技术创新政策的演进历程划分为三个时期,分别为20世纪80年代、90年代上半期（1995年以前）、1995年至今.刘凤朝等[21]以《国家促进自主创新的政策分析与研究》报告梳理的289项创新政策为样本,以创新政策的效力与类别为基本维度,对1980～2005年的289项创新政策进行了分类,考察了我国自主创新政策的历史演进.白景美等[22]按照时间顺序和日本经济发展阶段,将日本技术创新政策演进划分为四个时期,并分析了战后日本技术创新政策演进的特点.彭纪生、仲为国和孙文祥[3]在其研究中提出了技术政策量化方法,对我国技术政策的演进规律及其内在原因进行了系统分析.肖久灵等[23]还利用这种方法对江苏省技术政策演化进行了研究.
从国内外有关创新政策演进的研究可以看出,对创新政策演进阶段、规律与特点的划分和总结大多基于政策颁布实施的时间顺序,很少有研究从创新政策的供给特征（包括政策类别、政策内容、政策条文、政策效力与政策目标等）对不同阶段制定并实施的创新政策进行比较分析,揭示创新政策的演进路径,绘制演进路径技术路线图.
4.创新政策绩效的评估研究
经济环境和全球科技创新的变化,导致世界各国和地区的创新政策不断调整.为紧随创新变化步调,努力创建与变化了的创新始终相协调一致的创新政策和制度环境,必须适时对创新政策进行评估,这已成为各国和地区发展科技的重要共识.创新政策绩效评估是指遵循政策评估的理论、原则和方法,对一个国家或地区的创新政策及其实施效果进行分析与评价,以期全面了解和把握创新政策的实施情况和产生的实际效果.据文献查阅来看,对创新政策绩效的评估研究,主要集中在评估方法与模型和评估实践两个方面.
在创新政策评估方法和模型的探究上,国外研究得比较多,国内相对较少.Pappa等[24]通过分析定性、半定量和定量指标,提出了不同创新政策类型应该采用不同的评估方法.Robben[25]在对荷兰技术政策的文献回顾和调研的基础上,认为应从公司利润、计划层次、产品层次、财务状况和顾客接受度等五个方面对技术政策绩效进行评估.Akcakaya[26]构建了创新政策研发有效性的评估模型,该模型既包含定量评估又包含定性评估.陈向东等[27]从创新思想产生激励和创新成果应用激励两个方面考察了技术创新政策效用的理论框架,并用实证的方法分析了我国1985～2000年间的151项技术创新政策效用.匡跃辉[28]在科技政策评估的标准上提出了效益、效率、效应和生产力等指标,在评估方法上提出了同行评议、自我评定、对比分析、成本效益分析、抽样分析等方法.Rosalie Rugee等[29]深入地分析了创新政策评估的四个阶段,即设计制定计划、研发进程及产出、成果扩散及中期效果、产业商业化及知识溢出效应,并探究这四个阶段所对应的不同评估方法和目的.Rene Wintjes等[30]从不同政策的目标出发,设计了不同政策类型所对应的评估模型,并强调评估对于以后制定创新政策具有重要作用,同时评估了政策组合的作用.范柏乃等[31]利用系统动力学的方法,对税率、折旧率、贴息率等财税政策对自主创新的激励效果进行了SD模拟,建立了企业自主创新财税政策激励的SD模型.
近年来,一些国际研究机构与发达国家和地区都在积极地开展创新政策绩效评估实践.经济合作与发展组织[32,33]按照“4E”框架,即经济性、效率性、效果性和环保性,采用 SWOT法、情景分析法等评估方法,选择高投入高产出国家、高投入低产出国家、创新和经济效益超过投入预期的国家、拥有较高经济和创新效益但对未来创新和经济效益越发关注的国家等四类国家为样本,对各国创新政策绩效进行了评估.欧盟从创新政策制定到政策评估都形成了比较完善的体系,主要包括“欧洲创新趋势图”、“欧洲创新记分牌”和“欧盟框架计划评估”等.“欧洲创新趋势图”是欧盟委员会于2000年初在科技创新政策领域推出的一项重要举措；“欧洲创新记分牌”由欧盟委员会企业总司资助,利用创新指标体系对成员国的创新执行情况进行定量分析；“欧盟框架计划”致力于在欧盟层面上推动整个欧盟的科研,是欧盟研发与创新政策的重要代表[34].韩国作为一个发展中国家,在执行科技立国政策的同时,非常注重科技计划的管理,并形成了独具特色的科技计划评估模式,其科技计划评估体系主要分为两个层次：一是计划预算前审核,属于事前和事中评估；二是计划绩效评估,属于事后评估[35]. 从文献查阅来看,国内对创新政策绩效评估的实证研究较少,而国外学术期刊上有关创新政策绩效的实证研究相对较多,且近年来呈逐步增多的趋势.国外有关创新政策绩效评估的研究涵盖宏观、产业、区域和企业等层面,采用了宏观计量、微观计量、仿真、访谈等研究方法.相对而言,国内研究主要集中于评估原则、步骤、框架、经验借鉴、科技评价体系等方面,对政策评估工具、方法等问题的研究不多,对国外创新政策评估前沿的跟踪也不够.
5.创新政策工具的选择研究
创新政策工具的选择必须权衡社会效益与经济收益,由于不同的政策之间具有重复性,在创新政策工具的选择中也要注意各类政策的协调配合,以防出现不同政策作用效果的抵消.对相关文献进行系统调研发现,国内外在创新政策工具的选择研究上均涌现出了大量的研究成果.
法国著名的技术创新政策专家Gaudin认为,技术创新政策主要包括以下三个框架：对创新者的支持、技术文化的培养和消除对创新的阻碍,由此提出了技术创新政策的“三极模式”：结构极（重大项目）、操作极（智力投资）和关系极（竞争与协调）.Rothwell和 Zeeld[36]认为,由于政府促进创新的政策变化是多样的,创新政策的选择也应该是多种多样的.据此,他们把已有的创新政策归纳为20种创新政策工具（涵盖补助、信贷、风险投资、税赋、对外投资、奖励、合约研究、技术标准、规制、专利、贸易写作技巧、商业、技术贸易、公共采购、公共怎么写作、科技机构、公共机构、教育、培训、信息等）,并分析了这20种政策工具对整个技术创新过程的作用路径.徐大可和陈劲[37]在分析创新政策的理念和知识基础上,基于社会科学理论、政府学习和政策实践反馈三者之间的互动,提出了我国创新政策设计的概念性框架和模型.胡明勇等[38]认为,政府资助技术创新的政策工具主要有三类,分别为公共研究、直接资助和税收优惠.仲为国等[39]把我国技术创新政策划分为金融外汇措施、财政税收措施、其他经济措施、行政措施、人事措施等.闻媛[40]通过对不同的技术创新政策及其工具手段进行研究的基础上,认为企业在不同的发展阶段应该选择不同的创新政策工具,在种子期,选择无偿拨款、风险投资和进出口税收优惠；在创业期,选择风险投资、政府购写、政策性贷款和进出口税收优惠；在成长期,选择风险投资、政府购写、税收优惠、政策性贷款、出口信贷和保险；在成熟期,选择税收优惠、二板市场、出口信贷和保险.此外,Kim L.[41],Benn Steil等[42]和Naushad Forbes等[43]的研究涉及到创新政策工具选择的协调问题,柳卸林等[44]在分析我国激励自主创新的金融、财政税收政策时也强调不同政策的协调一致、有机配合.
尽管国内外学者对创新政策工具的选择进行了较为系统深入的研究,还是很少有研究从面向实际需求的角度去探究创新机构（如企业、科研院所、高校、创新怎么写作机构等）对创新政策的需求类别、需求内容、需求强度、需求时间和需求的优先次序.另外,对于我国来说,由于条块分割比较严重,不同类别的创新政策通常是由不同部委出台的,不同类别的创新政策之间可能会存在一定的冲突,这样势必会削弱创新政策的实施效果,但是尚未有研究探讨不同类别创新政策的协调原则、方式和方法.
6.研究述评与展望
国内外学者在创新政策的内涵与分类、创新政策的演进、创新政策的评估、创新政策工具的选择等领域做了大量的研究工作,取得了一系列富有理论与实践意义的成果.然而,在创新政策实证研究方面相对缺乏,在创新政策绩效、创新政策质量、创新政策需求等方面的实证测量的研究十分匮乏.本研究对中国学术期刊网络出版总库、中国博士学位论文全文数据库、中国硕士学位论文全文数据库,以及EBSCO（包括Academic Search Premier和Business Source Premier两个子数据库）、Web of Science（包括SCIE、SSCI、A&HCI、CPCI-S、CPCI-SSH、CCR、IC 七个子数据库、PQDT（说明：截至2007年底,该库收录国外博硕士学位论文近16万篇）的系统检索结果表明：迄今为止,在创新政策质量对创新政策绩效的影响及影响机理研究、创新政策的协调机制研究、基于心理会议模拟的创新政策研究等方面仍是学术空白.
针对中国自主创新政策问题,在以往研究基础上,以下一些问题仍需进一步研究：第一,改革开放以来,为了推动自主创新和提高自主创新能力,我国制定并实施了哪些相关的政策（包括法律、法规、规章）?第二,我国自主创新政策的供给特点（包括政策类别、政策内容、政策条文、政策效力与政策目标等）、演进过程及演进路径?第三,如何设计具有较高信度和效度的测量问卷对自主创新的政策绩效进行实证测量?第四,不同类别自主创新政策的实施绩效,以及同一类别自主创新政策在不同地区的实施绩效是否存在显著性差异?第五,如何设计具有较高信度和效度的测量问卷对自主创新的政策质量进行实证测量?第六,自主创新的政策质量对政策绩效的影响机理（影响方向、影响强度与影响路径）?第七,自主创新机构（如企业、科研院所、高校、创新怎么写作机构等）对政策的实际需求?第八,如何构建不同类别自主创新政策的协调机制（包括协调原则、方式和方法）?第九,如何进一步完善我国自主创新政策?课题组将进一步通过系统深入的理论探索与实证研究,着力回答上述提出的问题.
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（责任编辑：唐 杰）