“十”字型的结构性政治战略

权力在阳光下运行,推动公共管理权力的合理化,并由此推动经济资源的合理配置和创新的有效进行,使中国经济具有更大的发展空间和后劲.

经济结构的优化调整,离不开政治结构的优化调整.结构性的经济战略要求有相适应的结构性政治战略.在上篇文章中笔者提到了结构性的哑铃型经济战略,这里进一步提出“十”字型的政治战略,使之与哑铃性战略相协调.

“十”字型的结构性政治战略,以政治结构的优化调整为主要目标和路径,主要涉及人财物管理的权力结构和社会治理的权力结构的优化调整.“十”字型战略的含义是:“十”字型的“I”,是人财物管理的纵向放权及其权力结构的合理化,“一”,是社会治理权力结构的横向分权及其合理化配置.前者基于经济发展动力结构的优化调整而提出,当然也部分涉及经济要素结构的优化调整,后者基于经济发展要素结构的优化调整而提出,也会在一定程度上影响动力结构的优化调整.总的看,都是以经济结构的优化调整为参照而设置.

“十”字型战略的“I”方面,目标是要以消费占首位的、消费、投资和出口相协调的动力结构,取代粗放式的投资驱动模式.为此,要扩大消费,消解投资驱动模式赖以生存的政府对资源的集中控制或垄断.这两个方面都要求改革财政和土地等资源的管理体制和方式,调整对资源的分配格局和支配资源的权力格局.

首先是改革财政分配体制与调整支配财政分配的权力格局.近十年来,财政资源越来越向政府转移.居民的最终消费率持续下降,在2006年首次下降至50%以下.根据有关资料, 在一段时间里,财政增长30%以上、企业利润为15%,而居民收入增长仅为8%.显然,在这样的分配结构下,企望扩大消费不那么现实.为此,应加快调整国民收入分配格局,改革财政管理体制与分配体制,调整与这种体制连在一起的权力结构.作为公共权力的一个部分,财政权力的运用不仅应公开透明,而且财政权力的归属和分配,也应本着科学执政、执政和依法执政的要求进行改革.当前,需要加强人民代表大会对于财政权力的管理与制约,将修立财政管理体制法提上日程,改变财政权力集中于各级财政行政部门的格局.同时应尽快确定行政部门中财政权力分割、制约的方案,项目的审核与拨款应该分立,减少由于权力垄断所带来的腐败现象.

其次,应改革土地资源的管理方式,调整土地管理的权力结构.国土资源部对620个房地产开发项目的调查显示,中国地价占房价为15%-30%.全国工商联对81个项目调研的报告表明,开发项目的总销售收入中政府占37.36%.政府通过土地管理权的使用,确实成为房地产的主要收益方之一,这一利益机制客观上强化了房地产的投资驱动,刺激地方政府通过经营土地进行粗放式的扩张发展,同时也推动房价飙升,增加住房消费的困难.据财政部数据,2009年全国土地出让收入为14239.7亿元,比上年增长43.2%.如果不对土地资源管理方式和财税管理体制进行改革,扩大消费和消解粗放式投资驱动的目标就不可能实现.当前应重点考虑将财政收入从土地出让金后移为住宅资产累进税,分离地方政府与房地产商的利益相关链条,提高公共资源管理的公共化程度,从资源基础方面消解粗放式的投资驱动模式.

还有,应将人力资源的配置更多地交付人才市场,改革人力资源管理体制.只有这样,才能体现市场在配置资源方面的基础性作用,解放生产力中最活跃的要素,优化资源配置,从根本上有利于动力结构的改善和经济的持续发展.

“十”字型战略的“一”,是社会治理权力结构的横向分权.按照社会化的原则推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场相似度检测组织分开,是这种横向分权的应有之义.只有这样,才能减少政府对微观经济运行的干预,减少政府对事业单位、相似度检测组织的不适当干预,使得政府、企业、事业单位、相似度检测组织,按照各自的活动规律自主地发展,形成功能互补的良性结构,也使得国家创新体系得以建立,经济要素结构得以改善.目前,由于国企和高等学校的主要领导者依然主要通过委任机制和行政级别进行管理,既使国企和高校的法人主体地位无法真正确立,不能真正形成产学研政介相结合的国家创新体系,又使高校研究者的主体地位受到限制,扭曲了创新激励机制.因此,社会分工的功能结构不能合理化,企业家和知识劳动者难以真正成为创新主体,从投资驱动转向创新驱动也难以实现.为使经济发展的要素结构得以改善,上述社会治理权力结构的横向分权,显得非常必要和迫切.

要使政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场相似度检测组织分开成为现实,必须改革权力的垄断形式,建立社会管理的分权机制,健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的结构和运行机制,使权力在阳光下运行,推动公共管理权力的合理化,并由此推动经济资源的合理配置和创新的有效进行,使中国经济具有更大的发展空间和后劲.